国家监察 地方监管 企业负责
构建中国特色煤矿安全法治框架
——《煤矿安全生产条例》解读
煤矿安全治理是国家治理的重要场域，关乎公共安全与社会大局稳定。治国须有重器，善治须用良法。国务院于2024年1月24日通过的《煤矿安全生产条例》（以下简称《条例》），为健全中国特色煤矿安全法律制度体系夯基垒石、立柱架梁，掀开了矿山安全法治建设的新的篇章。
《条例》在总则中明确规定，“按照国家监察、地方监管、企业负责，强化和落实安全生产责任。”“国家监察、地方监管、企业负责”，从主体、组织、行为三个维度建构煤矿安全依法治理的框架，从制度上明晰了国家、地方、企业各方责任边界，既是对我国煤矿安全历史经验的总结凝练和创新发展，也是新时代我国煤矿安全治理法治化的基本表征，奠定了煤矿安全依法治理的基本格局。
一、我国煤矿安全治理的发展历程
我国自1999年建立了垂直管理的煤矿安全监察体制，逐步形成了国家监察、地方监管、企业负责这一独具特色的煤矿安全体制机制，并为全国煤矿安全生产形势的持续稳定好转发挥了重要作用，煤矿事故死亡人数由2000年的5700多人下降到2022年的245人。回顾我国煤矿安全治理工作的实践，可以归纳为三个阶段：
（一）初步探索阶段
我国煤矿安全体制是在新中国成立后逐步形成并发展起来的。党的十一届三中全会之后，伴随着煤炭工业第二次大调整，在“安全第一”方针的指引下，煤矿安全生产工作格局由“行业管理、工会监督、劳动部门检查”逐渐转变为“企业管理、国家监察、工会监督”。从监察体制设计看，与现行国家监察有很大差异，也与国外做法亦不相同。美国、波兰、南非等主要产煤国，安全生产均实行垂直管理模式。如美国联邦矿山安全与健康监察局（MSHA）在全国产煤区设立12个地区监察局及45个现场办事处，负责对27个州大约2100座煤矿执行1977年《联邦矿山职业安全与健康法》的情况进行监察。20世纪90年代末，国家从煤矿安全工作实际出发，借鉴国外的成功经验，开始对煤矿安全监察体制进行改革。1999年12月30日，国务院批准了《煤矿安全监察管理体制改革实施方案》，设立国家煤矿安全监察局，由此形成了独立垂直、分级监察的煤矿安全监察体制。2000年11月1日，国务院颁布《煤矿安全监察条例》，依法确立起煤矿安全监察体制。
（二）逐步确立阶段
1999年，国务院决定煤矿安全监察体制实行垂直管理，这对加强煤矿安全生产工作，促进我国煤矿安全生产形势的好转起到了重要作用。但是，在实际运行中，煤矿安全监察、监管的部分职责尚需进一步明确，协调机制和自身体系建设有待完善。2004年，国务院办公厅印发《关于完善煤矿安全监察体制的意见》，明确了煤矿安全监察与监管的职责分工，以及相应的工作协调机制，“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产工作格局逐步清晰。2005年，国务院单设副部级的国家煤矿安全监察局，明确其按照“国家监察、地方监管、企业负责”的原则，依法行使国家煤矿安全监察职权。国务院随后下发的《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》重申加强“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作体系建设，进一步落实安全生产责任制。
（三）改革发展阶段
党的十八大以来，党中央、国务院对煤矿安全高度重视。围绕解决煤矿安全管理中的突出问题，进一步遏制重特大事故，2013年国务院办公厅出台《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》，统筹提出推进煤矿安全治本攻坚的20条措施。2016年《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》就优化安全监察机构布局进行顶层设计，并对国家监察与地方监管职权划分进行了重新调整，明确“将国家煤矿安全监察机构负责的安全生产行政许可事项移交给地方政府承担”，由是拉开了矿山安全监察体制改革的序幕。围绕建立大安全大应急框架，依托煤矿安全监察体制、整合非煤矿山安全监管职能，2020年成立国家矿山安全监察局，“国家监察、地方监管、企业负责”的安全监管监察体制全面拓展至矿山各领域，掀开了矿山安全治理新的历史篇章。《条例》的通过，既是对近年来改革探索的强有力的法治回应，更是煤矿安全治理理念和精神的法治沉淀。
二、我国煤矿安全法治框架的理论阐释
现代社会治理是一个复杂的系统工程，既要突出问题导向，解决微观层面的风险隐患，又要坚持整体谋划，重视宏观层面的治理框架适配性。所谓“框架”，原意是由梁或屋架和柱联结而成的结构，通常引申为组成事物的关键要素按照一定的规则构成的逻辑结构，是清晰地表明事物是什么并产生某种意义的范畴。从主体、组织、行为的维度看，“国家监察、地方监管、企业负责”是一个逻辑严密、稳固可靠的三角结构（如图所示），内涵了多元主体参与、完善治理组织、规范治理行为等治理要素，符合煤矿安全治理运行的内在机理，是支撑煤矿安全法治化的“四梁八柱”。
（一）从主体的维度看
煤矿安全治理是一种多责任主体协同参与的治理。我国煤矿安全的全生命周期链条长，从资源勘探、项目建设、生产开发、综合利用到关闭退出，涉及不同领域和环节，需要多主体共同参与、协同配合，尤其是建立并落实各个层级的安全治理责任。实践证明，在煤矿安全责任体系中，最重要的是“三个责任”：党委和政府的领导责任、部门的监管责任以及企业的主体责任。《条例》亦主要围绕“强化和落实煤矿企业主体责任和政府监管责任”设计法律制度，这与《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）的立法理念是一脉相承的。煤矿安全监察虽定位为国家监察，但其与地方监管的差异主要体现在工作分工不同，二者治理的目标是一致的，力量上是协同的，推进煤矿安全治理需要发挥国家监察、地方监管两方面的积极性。
（二）从组织的维度看
煤矿安全治理是一种以双重行政监管为主要特征的组织架构。多年的煤矿安全实践表明，煤矿企业主体责任落实的好坏与政府安全监管力度呈正相关的规律特征，通过国家监察、地方监管“双管齐下”，构成压力型的强监管模式，是转型期我国成功遏制煤矿事故高发的一大“法宝”。不可否认，地方监管权在运行中容易成为利益集团俘获的对象，酿成81名矿工死亡的2001年广西南丹“7·17”特大透水瞒报事故，隐藏着大量的腐败交易、玩忽职守等行为。权力寻租、政商勾结背后，是个别地方对中央决策部署的阳奉阴违。基于权力对权力控制的逻辑，国家监察逐步从地方监管序列中独立，成为单独一级，并对后者发挥支持、指导与监督的作用。煤矿安全国家监察与地方政府这种既有协同配合，又存在监督制约的关系，需要通过法律手段予以固化，这也是《条例》在设立煤矿安全治理框架时予以重点规范的内容。
（三）从行为的维度看
煤矿安全治理是公域之治与私域之治的结合。煤矿安全治理包括政府的公域之治与企业的私域之治两个层面，是公私交融的治理领域。从全能政府向有限政府迈进的时代，需要打通政府行政监管与企业自我管理的隔阂，通过公私合作治理，推进治理体系和能力现代化。这也是我国煤矿安全治理模式的必然选择。企业负责，说到底就是企业自我管理，安全生产由企业劳动用工引发，本属于意思自治的领域，但由于作为劳动关系一方的劳动者处于天然的弱势地位，需要国家采取特殊政策予以倾斜保护，这也是国际上矿山安全立法的共同规律。企业自我管理，前提是首先要执行好国家制定的强制性法律和标准，企业尊法、守法程度是煤矿安全状况的晴雨表，构成煤矿安全法治化的基础。国家监察、地方监管的角色均由政府及行政机关扮演，是典型的公域之治。后者通过制定行为规则，开展行政执法，对企业私的活动进行行政干预，对煤矿安全法治秩序的生成起引领、规范和保障作用。鉴于此，《条例》所以在制度层面明确煤矿企业自我安全管理以及政府积极干预的责任，旨在对煤矿安全公私之治进行系统性整合，为煤矿安全治理法治化框架的确立提供了正当性依据。
三、我国煤矿安全法治框架的逻辑内涵
“国家监察、地方监管、企业负责”，搭建起煤矿领域大安全大应急的框架，既是应急管理组织理论的重大创新，也是法治化建设的最新成果。三者在煤矿安全治理中扮演不同角色，相互联系、相互作用，共同构成了煤矿安全治理不可分割的重要组成部分。
（一）作为独立监督的国家监察
国家监察，顾名思义，就是以国家名义实行监察或代表国家进行监察。煤矿安全国家监察，是指国家矿山安全监察机构及其设在地方的矿山安全监察机构，以国家名义并运用国家权力，对地方政府履行属地安全监管职责和执行安全生产法规、政策的情况，依法进行监督检查等工作的统称（第七条）。国家监察的核心在于一个“察”字。《说文解字》有云：“察，复审也”。可见，“察”字内涵了独立监督之义。国家监察最主要的特征是实行垂直管理，不隶属于某一地方，直接向中央政府负责并报告工作。由于人、财、物直接归中央管理，层级优势保障了矿山安全监察机构的活动不受地方干扰，发现问题可以客观公正处置，有助于堵塞地方监管失灵后造成的漏洞。这正是国家设立矿山安全监察机构的独特价值所在。与监察机关依照监察法和有关法律对公职人员的监察不同，《条例》规定的“国家监察”定位于监督检查地方政府的煤矿安全监管工作，就是通常所谓的“督政”，无论在监察的对象、权限，还是工作方式、具体程序上，二者都有本质的区别。
（二）作为属地管理的地方监管
地方监管，说到底是“属地管理”，就是根据产煤地域确定具体监管主体，从守土有责的角度确保治理有效。作为行政管理的重要手段，“属地管理”在明确责任、推动工作落实方面发挥着积极作用。作为国家治理的重要组成部分，煤矿安全“地方监管”显然属于多主体治理的范畴。基于“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的逻辑，“地方监管”中的“地方”不仅统摄地方党委和政府，而且包括地方政府的相关部门。从职责分工看，地方党委、政府围绕贯彻落实《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，主要发挥组织领导的作用，重点是协调解决煤矿安全生产监管中存在的重大问题；地方政府煤矿安全监管部门和煤炭行业管理部门，则按照“谁主管谁负责”以及“管行业必须管安全”的原则，分别履行直接监管职责及行业管理职责。涉及地方监管的这类关键问题，《条例》总则中有清晰的定位和回应（第三条、第五条和第六条）。
（三）作为自我管理的企业负责
企业负责，概而言之，就是煤矿企业对本单位安全生产工作负总责，承担安全生产主体责任。其理论依据在于，煤矿企业各类生产活动具有负外部性，在煤矿安全治理体系中，煤矿企业既是“麻烦”制造者，又是风险化解者。基于风险责任分配理论，谁制造风险，谁当然应对风险负责。鉴于此，企业负责主要是由煤矿企业认真贯彻执行安全生产法律、行政法规、规章，安全生产的强制性国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，建立健全各层级、各部门、各岗位的全员安全生产责任制以及相关规章制度，履行对煤矿从业人员的安全保护义务（第四条）。企业负责，不应狭义地理解为只能企业自己干，按照《安全生产法》及《条例》的相关规定，煤矿企业建设项目应当委托具有相应资质的设计单位进行安全设施设计，煤矿企业还可以委托安全评价检验检测等机构提供安全生产技术、管理服务，但保证安全生产的责任仍由本单位负责。
四、我国煤矿安全法治框架的基本要义
法律是一门经验艺术，其生命力在于实践。《条例》尽管在不少地方作出制度创新，但其主干部分，则来源于2000年《煤矿安全监察条例》和2005年《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》的相关内容。这样做既保持了法律制度的延续性和稳定性，同时实现了一部行政法规对国家监察、地方监管和企业负责进行全面调整，避免了先前立法各管一段，彼此之间互不衔接等弊端。
（一）《条例》对煤矿安全依法治理框架的确认
《条例》分总则、煤矿企业的安全生产责任、煤矿安全生产监督管理、煤矿安全监察、法律责任和附则，共6章76条。从篇章结构的安排不难看出，《条例》围绕“国家监察、地方监管、企业负责”谋篇布局，在体现三者内在差异性的同时，更注重从体系性上将其纳入煤矿安全治理的整体性格局，避免煤矿安全制度规范的碎片化。总则最能体现一部法律的主题思想和价值取向，并对各章节规定具有统辖作用，也是打开法律之门的总钥匙。一方面，《条例》总则明确规定“按照国家监察、地方监管、企业负责，强化和落实安全生产责任”（第三条第三款），紧随其后分别对企业负责（第四条）、地方监管（第五条、第六条）、国家监察（第七条）作出规定；另一方面，在总则的指引下，《条例》在第二章至第四章，分别对煤矿企业的安全生产责任、煤矿安全生产监督管理、煤矿安全监察进行具体规定。
之所以按照这样的顺序安排，是因为保障煤矿安全的责任主体是煤矿企业，无论是地方监管，还是国家监察，其目的都是监督煤矿企业落实安全生产的主体责任，考虑到国家监察同时肩负着对地方煤矿安全监管工作的检查指导职责，将其置于地方监管之后。这样的规定，既体现了国家监察制度设计的初衷，也与安全生产的规律特点相符。总体而言，《条例》确立的“国家监察、地方监管、企业负责”法治化框架，虽然隐含着中央与地方、政府与企业复杂互动的关系，但基于安全责任分配的逻辑，其内容可以概括为“一体两翼”。
（二）煤矿安全依法治理的“一体”：企业负责
建立并落实安全生产主体责任是安全生产工作永恒的主题。习近平总书记强调，所有企业都必须认真履行安全生产主体责任，做到安全投入到位、安全培训到位、基础管理到位、应急救援到位，确保安全生产。围绕压实煤矿企业安全生产主体责任，《条例》重点从四个方面进行了规定：
一是明确煤矿企业实行全员安全生产责任制。责任制是安全生产的灵魂。围绕建立并落实全员安全责任制，《条例》依法明确了煤矿企业主要负责人（包括实际控制人）、安全生产管理机构和安全生产管理人员、从业人员的不同职责（第十八条至第二十条），并在《安全生产法》规定的基础上，进一步提高了要求，比如将安全管理机构和安全管理人员的职责增加了八项（第十九条），同时要求煤矿企业要配备“五职矿长”（矿长、总工程师、生产副矿长、安全副矿长、机电副矿长），高瓦斯、冲击地压、水文地质类型复杂等类型的煤矿还应当配备专职副总工程师（第二十二条）。
二是明确重大安全风险管控和重大事故隐患整治并举。毋庸置疑，我国煤矿安全生产正在从控制事故向防范化解重大风险转型。为此，《条例》明确要求，煤矿企业应当建立安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防制度，开展安全风险辨识评估，及时发现并消除事故隐患。重大事故隐患排查治理情况要向地方政府煤矿安全监管部门和所在地矿山安全监察机构“双报告”（第三十五条）；同时，结合近年来煤矿安全实践经验，明确了属于重大事故隐患的17种具体的情形，要求存在重大事故隐患的煤矿企业应当立即停止受影响区域生产或者建设，并及时消除事故隐患（第三十六条）。
三是明确重大灾害超前治理的措施和手段。俗话说，灾害不治，矿无宁日。鉴于此，《条例》坚持将重大灾害超前治理作为推进安全预防控制体系建设的重要内容。一方面，规定煤矿企业应当按照煤矿灾害程度和类型实施分级分类治理（第三十二条），对存在煤（岩）与瓦斯（二氧化碳）突出、冲击地压危险等六类情形的，煤矿开采还应当编制专项设计（第三十三条）：另一方面，对于存在灾害风险高的煤矿，比如采深超千米的冲击地压和煤与瓦斯突出煤矿，经地方人民政府组织的专家论证在现有技术条件下难以有效防治重大灾害的，将其列入行政关闭的范围（第七十条），从源头上预防事故的发生。
四是明确对设备设施和现场的安全管理要求。《条例》坚持“管理、装备、素质、系统”四并重，规定煤矿企业应当建立安全设备台账和追溯、管理制度（第二十五条），同时明确煤矿的采煤、掘进、机电、运输、通风、排水、排土等主要生产系统和防瓦斯、防煤与瓦斯突出、防冲击地压、防火、防治水、防尘等安全设施管理和技术要求（第二十六条）；汲取内蒙古阿拉善新井煤业有限公司露天煤矿“2·22”特别重大坍塌事故等教训，区别井工煤矿和露天煤矿的不同特点，增设关键系统和重点环节安全管控制度（第二十七条、第二十八条）；针对煤层石门揭煤、巷道贯通、强制放顶、启封密闭等危险作业可能存在安全隐患，规定应当采取专门的安全技术措施，并安排专门人员进行现场安全管理（第三十四条）。
（三）煤矿安全依法治理的“两翼”：国家监察+地方监管
《条例》第三章和第四章分别规定了煤矿安全生产监督管理、煤矿安全监察，即所谓的地方监管、国家监察。《条例》之所以从立法上对国家监察与地方监管进行二元物理分割，“经验法则”固然是其中原因，但其底层逻辑在于，“察”的部分更多地表现为监督核查地方官员的履职行为，本质上属于权力对权力的控制。为保证国家监察与地方监管二元体系运行顺畅，职能衔接到位，《条例》从以下三个维度进行了规定。
其一，明确了煤矿安全监管谁为主、干什么。长期以来，我国煤矿安全领域存在国家监察与地方监管两类执法主体，但二者定位及其分工在法律、行政法规层面并未给出答案。这次《条例》在第三章开宗明义规定，煤矿安全生产实行地方党政领导干部安全生产责任制，强化煤矿安全生产属地管理（第三十九条），其目的就是依法明确地方政府及有关部门在煤矿安全监管中的主责地位，层层压实地方监管责任。与国家监察侧重于事中、事后监督不同，地方监管的工作重心在事前、事中两个阶段：在事前阶段要把好安全准入关，包括煤矿建设项目安全设施设计审查（第四十一条）、煤矿企业安全生产许可证颁发和管理（第四十二条）；在事中阶段，主要是对煤矿企业以及煤矿安全生产技术服务机构开展监督检查，发现问题及时进行处理（第四十四条至第四十六条）。
其二，厘清了煤矿安全监察是什么、怎么干。《条例》的一大亮点，就是在第三章对国家监察职能定位予以明确，详细回答了谁来监察、监察谁、监察什么，以及如何开展监察等关键问题，其核心内容可以概括为“督政查企”。所谓“督政”，就是矿山安全监察机构有权对县级以上地方人民政府煤矿安全监管工作进行监督检查，可以采取听取汇报、收集资料、进行询问等方式，对此地方政府应当予以配合（第五十条至第五十二条）；所谓“查企”，就是矿山安全监察机构依法对煤矿企业贯彻执行安全生产法律法规、煤矿安全规程以及相关标准的情况进行监督检查，发现安全生产违法行为或者事故隐患作出行政处理决定。需要指出的是，煤矿安全具有特殊性，作业环境瞬息万变，基于提高行政效率的目的，《条例》依法赋予矿山安全监察机构现场处置、行政处罚以及采取行政强制措施等执法权非常必要（第五十八条、第七十三条），以便其发现问题临机处断，对此不应将其简单地理解为重复执法。同理，《条例》将重大事故及以下的事故调查处理组织权，明确授权给矿山安全监察机构实施（第六十条）。这既是煤矿安全事故调查处理机制的独特经验，也是国家监察“督政”职能的应有之义。
其三，规定了国家监察、地方监管如何衔接。如上文所述，在煤矿安全治理法治化框架中，国家监察、地方监管二者不是对立的，国家监察是在与地方监管分工合作中实现对后者的监督，并体现了全过程、全方位的特点。一是规定县级以上地方人民政府负有煤矿安全监管职责的部门依法制定的煤矿安全生产年度监督检查计划，应当抄送所在地矿山安全监察机构（第四十三条第二款）；二是规定矿山安全监察机构发现煤矿企业存在重大事故隐患，应当移送县级以上地方人民政府负有煤矿安全监管职责的部门处理并进行挂牌督办（第五十四条）；三是规定对被责令停产整顿的煤矿企业恢复生产前，由县级以上地方人民政府负有煤矿安全监管职责的部门验收后，还须经所在地矿山安全监察机构审核同意，并报本级人民政府主要负责人批准后，方可恢复生产（第四十八条）。
结语 煤矿安全治理是复杂的系统工程，需要参与治理的主体、行为、责任、能力等各项要素科学配置。“国家监察、地方监管、企业负责”是煤矿安全多年实践探索经验的总结，《条例》以行政法规的形式予以确认和巩固，契合了推进国家治理体系和治理能力现代化的时代发展需求，也是健全我国煤矿安全法律体系的现实需要。贯彻实施好《条例》，既需要国家监察、地方监管各司其职、各负其责、相互配合，更需要煤矿企业落实好安全生产主体责任尤其是主要负责人的第一责任，形成煤矿安全齐抓共管的治理格局。
作者：应急管理部信息研究院法律研究所 代海军
来源：《中国应急管理》杂志